贯彻实施好粮食安全保障法 牢牢端稳“中国饭碗”

　　2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议高票通过了粮食安全保障法，自2024年6月1日起施行。粮食安全保障法是我国粮食领域的一部基础性、统领性法律，为全方位夯实粮食安全根基、推进粮食安全治理能力现代化提供了有力的法治保障。

　　一、制定粮食安全保障法的背景和立法过程

　　粮食安全是“国之大者”。党中央高度重视国家粮食安全工作，把解决好十几亿人的吃饭问题作为治国理政的头等大事，实施国家粮食安全战略，坚持藏粮于地、藏粮于技，不断提高我国粮食综合生产能力，十四亿多人的粮食安全得到有效保障。2023年，全国粮食总产量13908.2亿斤，连续9年稳定在1.3万亿斤以上。总体上，我国粮食安全形势较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕。但是，保障粮食安全还面临着耕地总量少且质量总体不高、粮食稳产增产难度加大、储备体制机制有待健全、加工能力有待提升等现实问题和挑战。保障粮食安全，任何时候这根弦都不能松。

　　党的十八大以来，党中央出台了一系列粮食安全有关政策措施，在粮食生产、储备、流通、加工等方面改革探索不断深化，形成一大批改革成果，积累了丰富的实践经验，为制定粮食安全保障法提供了坚实基础。现行的农业法、土地管理法、黑土地保护法、种子法、农业机械化促进法、农业技术推广法以及粮食流通管理条例、中央储备粮管理条例等法律法规为粮食安全提供了法律保障，但整体上还比较分散。适应实施国家粮食安全战略的新要求，解决粮食安全工作中存在的问题，需要更好地发挥法治作用。近年来，全国人大代表不断提出有关立法议案和建议。制定粮食安全保障法，实践有需要，社会有呼声。

　　制定粮食安全保障法列入全国人大常委会立法规划，有关方面广泛调研、共同推进。2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议初次审议了粮食安全保障法草案；10月，全国人大常委会第六次会议对粮食安全保障法草案再次进行了审议。审议期间，全国人大宪法和法律委员会、法制工作委员会践行全过程人民民主，广泛征求各方面意见，到10余个省份调研，深入田间地头，听取基层一线特别是种粮农民的意见，了解人民群众的期待和要求，着力解决反映强烈的突出问题。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议高票通过了粮食安全保障法。

　　二、粮食安全保障法立法工作的基本定位

　　粮食安全保障法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，立足我国国情、粮情，以法律的形式把经实践检验成熟的政策措施和制度成果转化为法律规范，着力构建系统完善的粮食安全保障制度体系，为国家粮食安全提供坚实的法治保障。在立法过程中，坚持以下几个定位：

　　一是立足安全定位。党的二十大报告明确提出“完善国家安全法治体系”“加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。粮食安全保障法属于国家安全范畴的法律，必须用总体国家安全观的要求来定位立法工作，安排设计重要制度要聚焦防风险、化隐患、保基本的突出问题，以提高防范和抵御粮食安全风险能力，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

　　二是立足问题导向。遵循保障粮食安全的内在逻辑，围绕粮食数量、质量、产业安全的核心目标，按照习近平总书记提出的生产、储备、流通“三个能力”建设要求，粮食安全保障法聚焦耕地保护和粮食生产、储备、流通、加工等环节以及粮食应急、节约等方面的突出问题，结合地方的成熟经验，有针对性地建立和完善相关工作制度，体现系统性、整体性、前瞻性，全方位夯实粮食安全根基，切实提高防范和抵御粮食安全风险能力。

　　三是立足有效衔接。在立法过程中，注重协调与土地管理、耕地保护、种子、农产品质量安全、食品安全、反食品浪费等法律的关系。原则上不重复现行法律已作规定的内容，确有必要的，则通过衔接性和实施性安排的方式处理。对现行法律虽有规定，但不能完全解决粮食安全保障工作的突出问题，或者粮食安全保障方面有特殊要求的内容进行重点规范。

　　四是立足基本法位阶。粮食安全保障法作为粮食安全领域的基础性、统领性法律，主要确立重大原则、基本制度和重要体制，具体工作所需要的实施性、操作性、一般性规定难以在本法中穷尽规范，可由其他单行法律或者法规、规章予以细化。

　　三、粮食安全保障法的主要内容

　　粮食安全保障法共11章74条。主要内容包括：

　　（一）落实党政同责要求，实施国家粮食安全战略。粮食安全保障法明确国家粮食安全工作坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。同时，明确国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责。这是第一次在法律中明确党政同责的要求，将习近平总书记重要指示批示和党中央的重要决策部署转化为法律规范，全面压实地方党委和政府，特别是一把手抓粮食安全的政治责任，形成共抓粮食安全的强大合力，推动保障国家粮食安全真正落到实处。

　　实施国家粮食安全战略，制定粮食安全保障法，关键是确保中国饭碗装中国粮，保障人民群众吃得饱、吃得好、吃得健康。粮食安全保障法统筹落实大食物观，明确构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物资源，满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求。

　　（二）完善耕地保护制度，耕地数量与质量齐抓并进。保障国家粮食安全的根本在耕地。党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。同时，也要清醒认识到，我国人多地少的国情没有变，耕地总量少、质量总体不高、后备资源不足，耕地“非粮化”“非农化”问题突出。迈入新时代新征程，耕地保护形势依然严峻、任务更加艰巨。用于粮食生产的耕地必须保住，不仅要保数量，还要提质量。

　　粮食安全保障法设耕地保护专章，规定实施国土空间用途管制，划定落实耕地和永久基本农田保护红线；建立耕地保护补偿制度；实行占用耕地补偿制度；加强耕地种植用途管控；建立严格的耕地质量保护制度，加强高标准农田建设，开展耕地质量调查和监测评价，提升耕地质量。同时，对黑土地保护、撂荒地治理、盐碱地综合开发利用等分别作出针对性规定。

　　（三）稳定粮食播种面积，提升粮食单产水平。近年来，在实行粮食安全党政同责、完善粮食补贴、价格、保险制度等一系列实招硬招下，我国的粮食播种面积得到保障，有力克服了疫情、自然灾害等现实挑战。总结实践经验，粮食安全保障法落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，一方面，规定国家加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，引导农业生产者种植目标作物;采取措施稳定粮食播种面积;明确粮食主产区、主销区、产销平衡区都应当保面积、保产量;健全粮食主产区利益补偿机制，完善对产粮大县的利益补偿机制;健全粮食生产者收益保障机制，扶持培育新型农业经营主体从事粮食生产，保护粮食生产者的种粮积极性。多种措施充分调动种粮农民和地方政府保护耕地、种粮抓粮的积极性，确保粮食种植面积。

　　另一方面，加大对粮食生产的支持力度，规定建设国家农业种质资源库和种子储备制度；加强水资源管理和水利基础设施建设；推进农业机械产业发展，鼓励推广普及粮食生产机械化技术；加强农业技术推广体系建设，提高粮食生产技术推广服务水平。通过稳面积、增单产两手发力，确保粮食丰产丰收。

　　（四）完善储备调节制度，确保粮食供应能力。保障粮食等主要农产品供应能力必须牢靠地建立在我们自己身上。粮食储备是保障国家粮食安全的物质基础，也是应对重大自然灾害等突发事件的重要保障，起到保安全、调供需、稳市场的重要作用。要管好用好储备粮，这是保老百姓饭碗的粮食。根据党中央有关改革精神，粮食安全保障法在现行制度规范的基础上进一步完善改革举措，健全粮食储备长效机制。

　　粮食安全保障法明确规定国家建立政府粮食储备体系，科学确定粮食储备的品种结构、区域布局，确保数量和质量安全；明确承储政府粮食储备的企业或者其他组织应当严格执行有关规定，实行储备与商业性经营业务分开，建立健全内部管理制度，实施粮食安全风险事项报告制度，特别强调承储中央政府粮食储备和省级地方政府粮食储备的企业应当剥离商业性经营业务；规定政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等应当全过程记录；规定县级以上地方人民政府指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备，鼓励相关农业生产经营主体自主储粮；规定加强粮食储备基础设施及质量检验能力建设，加强政府粮食储备管理信息化建设。通过政府粮食储备、社会责任储备、自主储粮相结合，严格监管，提高储备调节能力，将饭碗牢牢端在自己手里。

　　（五）推动粮食高效顺畅流通，调动加工产业高质量发展。保障粮食安全既要充分发挥市场作用，也离不开政府的有效调控。粮食安全保障法明确国家加强对粮食市场的管理，充分发挥市场作用，健全市场规则，维护市场秩序，保障粮食经营者公平参与市场竞争；规定国家采取多种手段加强对粮食市场的调控，保持全国粮食供求总量基本平衡和市场基本稳定；规定县级以上地方人民政府要加强对粮食仓储、物流等粮食流通基础设施的建设和保护，组织建设与本行政区域粮食收储规模和保障供应要求相匹配，布局合理、功能齐全的粮食流通基础设施，引导社会资本投入粮食流通基础设施建设；规定粮食供求关系和价格显著变化或者有可能显著变化时，县级以上人民政府及其有关部门可以按照权限采取发布粮食市场信息、实行政策性粮食收储和销售、要求执行特定情况下的粮食库存量、组织投放储备粮食、引导粮食加工转化或者限制粮食深加工用粮数量等市场调控措施来调控粮食市场。同时，为加强粮食领域信息管理，规定粮食经营者应当建立经营台账，向所在地的县级人民政府粮食和储备主管部门报送粮食购进、储存、销售等基本数据和有关情况。

　　为提升粮食供应与安全保障能力，粮食安全保障法规定国家鼓励和引导粮食加工业发展和结构优化，科学布局粮食加工业，协调推进粮食初加工、精深加工、综合利用加工，保障粮食加工产品有效供给和质量安全；鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的产销关系，鼓励粮食主销区的企业在粮食主产区建立粮源基地、加工基地和仓储物流设施等，促进区域粮食供求平衡。

　　（六）强化防灾减灾能力建设，提高应急处变能力水平。农业生产面临着各类自然灾害风险和其他不利因素。比如，2023年我国先后遭遇黄淮罕见“烂场雨”、华北东北局地严重洪涝、西北局部干旱等灾害，给粮食生产带来不小的挑战。对此，粮食安全保障法规定国家加强粮食生产防灾减灾救灾能力建设，建立健全农业自然灾害和生物灾害监测预警体系、防灾减灾救灾工作机制，加强干旱、洪涝、低温、高温、风雹、台风等灾害防御防控技术研究应用和安全生产管理，加强粮食作物病虫害防治和植物检疫工作。为保障农民利益，降低生产风险，粮食安全保障法还规定国家完善政策性农业保险制度，鼓励开展商业性保险业务，提高农业生产抗风险能力。

　　同时，为完善粮食应急管理体系，提升粮食应急保障能力，粮食安全保障法规定国家建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制，加强粮食应急体系建设，健全粮食应急网络，制定粮食应急预案；建立粮食市场异常波动报告制度，在出现粮食应急状态时，及时启动应急响应，可采取市场调控措施以及增设应急供应网点、组织进行粮食加工、运输和供应、征用物资等措施。

　　（七）做好全链条节粮减损，共同守好“大国粮仓”。减少粮食损耗是保障粮食安全的重要途径。粮食安全保障法专设粮食节约一章，规定有关部门要依照职责做好粮食生产、储备、流通、加工、消费等环节的粮食节约工作；规定粮食生产者应当加强粮食作物生长期保护和生产作业管理，减少播种、田间管理、收获等环节的粮食损失和浪费；明确禁止故意毁坏在耕地上种植的粮食作物青苗；规定国家鼓励和支持推广适时农业机械收获和产地烘干等实用技术，保障粮食品质良好，减少产后损失；规定国家推广适度加工技术，防止过度加工，提高成品粮出品率；优化工业用粮生产结构，调控粮食不合理加工转化；明确政府部门、粮食生产经营者、企事业单位、学会协会及公民个人、家庭等有关主体的节约义务；规定公民个人和家庭应当树立文明、健康、理性、绿色的消费理念，全方位、全过程推进粮食节约减损，守护“大国粮仓”。

　　此外，粮食安全保障法明确规定国家建立健全粮食安全保障投入机制，采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障，并明确了地方政府及其有关部门的具体职责，强调协同配合做好粮食安全保障工作。同时，强化违法责任追究，有效震慑违法行为。

　　四、贯彻实施好粮食安全保障法

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。粮食安全保障法的出台在粮食安全保障工作进程中具有里程碑意义。如何贯彻实施好粮食安全保障法是下一步的重点工作。一是要强化配套制度建设，完善粮食安全保障法律制度体系。粮食安全保障法确立了我国新时期粮食安全保障法律制度的基本框架，但作为一部基础性、统领性法律，粮食安全保障法的不少规定还是比较原则，要积极做好法律的制度配套工作，确保各项制度落地生根、有效实施。二是加强法律宣传教育，提升全社会学法、知法、用法的能力。统筹推动做好粮食安全保障法的宣传教育工作，推动准确、全面理解把握法律相关规定，提高社会各界对粮食安全保障工作的认识，增强法治素养和尊法守法用法意识，为法律的顺利实施营造良好的舆论氛围和社会环境。

　　粮食安全是关系经济发展和社会稳定的全局性重大战略问题，是国家安全的重要基础，粮食安全保障法的出台为国家粮食安全提供了有力的法治保障。要从维护国家安全的战略高度深刻认识贯彻实施粮食安全保障法、做好粮食安全保障工作的重大意义，通过全面有效实施粮食安全保障法，用法治为粮食安全保障工作保驾护航，推动以良法促进发展、保障善治。

　　（作者庄晓泳为全国人大常委会法工委经济法室副主任）