国家粮食和物资储备法律法规体系综述

　　国家储备作为国家安全体系重要组成部分，是确保国家安全的重要物质基础。健全国家储备法律法规体系，对于全面推进储备领域治理体系和治理能力现代化，有效发挥储备抵御重大风险、应对突发事件、参与宏观调控、助力全球治理等具有十分重要意义。新中国成立以来，我国陆续建立重要农产品和主要能源资源等各类储备，在各类文件和内部管理制度规范下建设和发展。自上世纪九十年代起，各类储备陆续出现于国家法律、行政法规和部门规章，自此国家储备开始走上法治化轨道。

　　一、重要农产品储备

　　重要农产品储备包括粮食储备、棉花储备、食糖储备等，其中粮食储备始于上世纪五十年代，棉花储备和食糖储备则始于上世纪九十年代以后。大豆储备也属于粮食储备范畴，但名称概念于2007年出现，在这里单独论述。

　　（一）粮食储备

　　最早出现粮食储备用语的国家法律条文是1993年颁布实施的《中华人民共和国农业法》，该法规定，国家对粮食实行中央和地方分级储备调节制度。这是国家法律中第一次出现粮食储备概念。2015年颁布实施的《中华人民共和国国家安全法》出现粮食储备用语，明确规定，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全。2021年颁布实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》首次提出国家粮食“储备体系”概念。

　　进入新世纪以来，国家中长期规划纲要中陆续出现粮食储备内容，表述内容主要集中在储备原则、政策目标等方面。“十三五”规划指出“实施粮食收储供应安全保障工程，科学确定粮食等重要农产品储备规模，改革完善粮食储备管理体制和吞吐调节机制，引导流通、加工企业等多元化市场主体参与农产品收储。推进智慧粮库建设和节粮减损。”“十四五”规划提出“深化农产品收储制度改革，加快培育多元市场购销主体，改革完善中央储备粮管理体制，提高粮食储备调控能力。”除了法律条文和具有法律效力的重要文献外，国务院行政法规是仅次于法律的规定。

　　2003年8月，国务院颁布的《中央储备粮管理条例》，标志着中央储备粮的管理开始正式步入法治化轨道。

　　（二）棉花储备

　　公开发布的重要文献显示，上世纪九十年代两份重要文件可以认为是棉花储备管理的基本遵循。一份是1993年国务院《关于做好棉花工作及有关政策问题的通知》提出“建立健全国家棉花储备制度，加强储备棉管理。储备棉是国家对棉花产需进行宏观调控的重要手段，中央已有棉花储备，地方要尽快建立棉花储备。国家计委、财政部、内贸部等部门要抓紧研究，尽快提出完善国家棉花储备制度的具体方案报国务院。储备棉的正常轮换和重要储备库的管理工作，由内贸部负责。”另一份是1995年国家体改委制定《关于1995年经济体制改革实施要点》中进一步强调健全棉花储备制度，提出“进一步改革和完善棉花的购销政策，健全棉花储备制度，尽快建立起质量监督保障机制。”2001年发布《棉花质量监督管理条例》，对国家储备棉质量监督作出规范。

　　（三）食糖储备

　　1997年9月，国务院办公厅转发国家计委关于进一步调整食糖生产和流通有关政策意见，对食糖储备工作职责分工作出明确规范，可以认为这份意见奠定了食糖储备制度基础。《意见》提出，完善中央和地方两级食糖储备制度，加强对市场的调控。中央食糖储备计划由国务院确定。中央储备食糖的收储、动销由国家计委会同有关部门根据食糖生产和市场情况提出意见，报国务院批准。中央储备食糖更新轮换，由内贸部提出意见，经国家计委会同有关部门协商后报国务院批准。中央储备食糖的收储、动销和更新轮换工作由内贸部组织实施。内贸部要会同有关部门进一步完善储备食糖管理制度和更新轮换制度，做到储备布局合理、管理规范、保管安全。中国人民银行负责协调有关银行，根据国家下达的食糖储备计划，落实所需资金和信贷规模。国家食糖储备和商业经营要严格分开，不得混淆。未经国务院批准，任何地方、部门和企事业单位不得擅自动销和轮换储备糖。有关部门要加强监督检查。地方食糖储备计划由各地政府确定。储备规模按不低于当地市场两个月的食糖销量安排，储备费用由同级政府财政负担。此意见规范了食糖储备主要行为，可以认为是食糖储备法律体系的雏形。

　　2021年3月，修订后的《中央储备糖管理办法》正式发布，全面规范部门职责分工、计划管理、仓储管理、质量管理和监督检查等，国家食糖储备管理制度日臻完善。2022年，《中央储备糖仓储管理办法》审议发布。

　　（四）大豆储备

　　进入新世纪以来，随着大豆进口依赖度的上升，建立大豆储备制度被提到重要议事日程，重要文献显示，我国自2007年开始着手建立大豆及食用植物油储备。2013年有关部门印发《关于2013年东北地区国家临时存储玉米和大豆收购有关问题的通知》，从收购价格、入库质量、库点确定、收购时间、设施搭建、收购资金、财务处理、会计处理和统计处理等方面对临时存储进行规范，但就大豆储备的法律法规而言，迄今为止尚未从公开发布文献中查询到有关大豆储备法律法规和部门规章以及规范性文件。

　　二、能源储备

　　能源储备包括石油储备、天然气（含液化石油气）储备、煤炭储备等，有关能源储备方面的法律、法律性规定和规范性文件相对较多，既有综合性规范，也有分品种专业性要求，反映出国家对能源储备的高度重视。

　　2015年7月，《中华人民共和国国家安全法》规定：“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源开发，加强战略资源能源储备……”这可能是国家法律中首次出现“能源储备”用语。

　　2020年4月，能源主管机构公布《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，提出“按照政府储备与企业储备相结合、储备与产供储销体系相衔接的原则，建立石油、天然气、煤炭等能源安全储备体系”，这是首次以国家法律形式规范能源储备。公开发布的2022年全国人大立法计划信息显示，能源法已列入当年年度立法计划。

　　除了上述法律条文外，一些具有法律效力的规定也对能源储备提出明确要求，自2011年起有关加强能源储备要求多次被写入国家中长期规划纲要。这些具有法律效力的规定有力推动了能源储备实施。此外，还有一些专门阐述能源储备的规范性文件，这些阐述主要集中在能源储备基本原则、政策目标和保障措施等方面。

　　2014年：完善能源储备制度，建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系，建立健全国家能源应急保障体系，提高能源安全保障能力。

　　2016年：立足国内资源优势和发展基础，着力增强能源供给保障能力，完善能源储备应急体系，合理控制对外依存度，提高能源安全保障水平。

　　2017年：建设海陆能源资源国际大通道，扩大国内短缺能源资源进口，加强石油等重要能源资源战略储备。

　　2018年：建设国家战略能源储备基地。

　　2020年：研究建立能源等大宗商品政府储备和企业储备相结合的政策保障体系，更好发挥企业储备在保障粮食安全方面的作用。支持开展油气储备改革试点，支持承接更多政府储备任务，大力发展企业储备，增加储备品种，增强储备能力，成为保障国家能源和粮食安全的重要基地。以油气、化工品等为重点，积极开展原油、汽油、液化气等储备业务，建设化工品国际贸易中心和分拨中心，打造成为国家级油气储备基地。

　　（一）石油储备

　　相对于宽泛意义上能源储备而言，石油储备作为能源储备体系的重要组成，在重要文献中多有阐述。如表1所示。

　　（二）煤炭储备

　　在能源储备制度可操作性方面，煤炭储备在诸多储备中起步较早。2011年5月11日，国家发展改革委和财政部印发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，标志煤炭储备正式启动。煤炭储备法律体系包括规范性文件和部门规章两部分，前者侧重于政策措施，后者侧重于具体操作。煤炭储备在文献数量和层级上略逊于石油储备。如表2所示。

　　煤炭储备存在煤炭应急储备、煤炭资源战略储备和矿产地储备三个概念，应急储备侧重于供应端保障需要，资源战略储备侧重于特殊和稀缺煤种保护性开发，矿产地储备与资源战略储备相近但又有所不同，截至目前尚未形成权威统一的术语定义。其中具有可操作性的文件是《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，其余两种尚无类似规范。

　　（三）天然气储备

　　天然气储备在能源储备体系中占据极为重要的位置，从短期应急角度看，天然气储备重要性远高于石油储备。2004年发布的部门规章具有储备管理制度性质，但侧重于基础设施建设与运营管理，与真正意义上的储备制度具有相当大的距离。2013年以来，国务院及有关部门陆续发布有关天然气储备建设和管理的一系列政策措施和具体要求。

　　如表3所示文献中出现的应急储气能力、企业商业储备、委托储备等概念构成天然气储备基本概念系统，但至今尚未形成具有操作性、系统的部门规章和专门规范性文件。

　　来源：2023年第3期《中国粮食经济》