新形势下保障粮食安全需提升三重能力

 　粮食安全是“国之大者”。作为人类生存发展不可或缺的特殊商品，粮食不但具有准公共品属性，还随着居民消费升级和全球化深入发展，呈现出愈发明显的社会属性和战略属性，特别是近年来后两者属性体现得尤为突出。相应地，粮食安全的内涵也从传统的数量型安全向质量型安全和能力型安全拓展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视粮食安全问题，不断巩固提升粮食产能，牢牢端稳中国人的饭碗，在数量型粮食安全得到有效保障的同时，质量型和能力型粮食安全保障能力也实现大幅提升。当前，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性日益增加，我们需要进一步处理好保障安全与对外开放、加大支持政策与提升国际竞争力、增加数量与提升质量和能力的关系，不断夯实保障国家粮食安全的基础，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，牢牢把住国家粮食安全主动权。

　　一、关于保障粮食安全的相关研究综述

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视粮食安全问题，提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。国内学者围绕保障粮食安全的相关研究较多，特别是对粮食安全的内涵特征、对未来粮食产量和需求量的预测分析、有效保障粮食安全的战略选择等问题关注度较高。

　　（一）对粮食安全内涵的理解

　　粮食安全的内涵随着经济社会的发展而不断变化。20世纪70年代，联合国粮食及农业组织（以下简称“联合国粮农组织”）最早提出粮食安全这个概念，认为粮食安全是“保证任何人在任何时候，都能够得到为了生存和健康所需的足够食品”。1983年，联合国粮农组织将粮食安全的内涵扩展为“确保所有人在任何时候，都能买到且买得起所需的基本食品”；1996年进一步拓展为“让所有人在任何时候都能享受到充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活”；2001年，再次丰富为“所有粮食需求者在任何时间都能在物质层面、经济层面和社会层面上获取数量充足、质量安全以及富含营养的食物，进而满足民众对健康生活的饮食需求和民众对食物的偏好需求”，此时，粮食安全的内涵已经从“吃得饱”转向“吃得好”。国内学者对于粮食安全的内涵也有各种认识，认为粮食安全与能源安全和金融安全共同构成三大经济安全，应当能够保障粮食在数量、品种结构、营养物质等多方面达到相应的要求，质量安全同样也是不可或缺的部分。新形势下粮食安全的核心要义是端牢中国人的饭碗，饭碗里主要装中国粮。随着居民生活水平的提升，鸡蛋、牛羊肉等其他畜禽产品，以及水产品等也逐步进入重要农产品范畴，从保障粮食安全向保障重要农产品供给安全发展是城乡居民食物消费发生结构性转变的必然要求。

　　随着自然资源约束收紧与生态环境压力加剧，我国粮食安全问题会以食品安全的形式表现出来。消费结构与供给环境不匹配，正在逐渐加剧我国粮食供需不平衡的矛盾。当前，我国粮食安全已从数量安全向质量安全、经济安全、资源环境安全等方面拓展，并可从数量、质量、结构和贸易四个方面来认识和把握。此外，应树立大食物观和大农业观，向耕地草原森林海洋和植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。

　　（二）关于粮食产量和需求量的测算

　　我国学者对粮食需求量的预测研究开展较早。从一开始单纯的需求总量增长预测，到逐步考虑粮食消费的城乡、年龄、性别、品种等方面的差异，以及价格、消费偏好、膳食结构等，预测方法从初期的时间序列模型、增长率假定法等，逐步拓展至ARMA（自回归移动平均）模型和GARCH模型、单方程模型、营养需求法和系统动力学等方法。从预测结果看，差异较大，2030年的粮食需求量有的专家学者测算为5.6亿吨，有的测算为5.63亿～5.85亿吨，有的测算为7.99亿吨。总体看，越早期的预测研究得出的需求量越低。从具体品种看，到2035年，玉米和大豆的自给率将分别降至82%和10%，进口量分别达到5600万吨和1.1亿吨。

　　（三）关于保障粮食安全的战略选择

　　对于保障粮食安全的中长期战略选择，我国基本都是坚持并确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。在此框架下，学者们建议应抓住耕地和种子这两个要害，不断增强和储备粮食综合生产能力，建设一批旱涝保收的高标准农田，更加注重农业和粮食政策与货币政策、财政政策等宏观经济政策的协调。特别是此次新冠肺炎疫情反映出，粮食安全不仅是生产环节的问题，流通环节已成为影响粮食和重要农产品安全的重要变量。未来，必须统筹好抓生产与保生态的关系，解决好社会性与经济性的关系，处理好两个市场两种资源的关系，协调好粮食安全与国家综合安全的关系。特别是在构建新发展格局的大背景下，通过藏粮于地、藏粮于种、藏粮于智、藏粮于民的“内循环”来保障粮食安全，并通过优化粮食进口贸易格局、由“走出去”向“融进去”转变的“外循环”来保障粮食安全。

　　综上，对于保障中长期粮食和重要农产品安全的研究，应更加注重以下三个方面。一是在研究过程中更加关注科技进步的作用和贡献。如，数十年来，大豆和玉米争地的问题难以解决，如果保障了玉米的自给水平，就不得不大规模进口大豆。但是，随着科技的发展，大豆玉米带状复合种植技术不断成熟，有可能实现玉米和大豆兼容协调发展。二是在研究过程中更加关注最新情况的进展。如，我国拥有可利用盐碱地近3亿亩，尽管已对部分盐碱地进行了治理和开垦，但科技的进步使盐碱地综合利用的潜力仍然较大。中国科学院已培育出土壤含盐量在5‰和3.5‰以下的盐碱地，亩产分别超过300公斤和260公斤的大豆品种，这为未来拓展农业发展空间、推动农业生产力提升和结构调整均有很大意义。三是在研究过程中更加关注国际金融市场对于粮食和重要农产品安全的影响。对于粮食安全的认识，不但要体现在数量上，更要体现在对全球粮食市场的影响力上。近年来，美欧等农业强国通过对国际大宗农产品市场的管理调控、数据发布和预期引导等手段，拥有了较大的定价权，可以通过调控粮食短期价格，形成对全球粮食生产、运输和贸易等方面的重大影响力。因此，在全球金融市场高度发达的今天，相关研究不再仅仅是实物供给的安全保障问题，更涵盖了对全球农产品市场的有效影响和调控能力。

　　二、近年来粮食凸显的三重功能要求粮食安全提升三重能力

　　近年来，随着消费升级步伐不断地加快和全球化的快速发展，粮食的功能已不仅仅限于维持基本生存的功能，其提升居民生活品质的社会功能和作为大国博弈的战略功能越来越突出。粮食安全作为“六保”任务之一，在新形势下有新的内涵和更高的要求，需要我们在实现数量型安全基础上，大幅提升质量型和能力型安全保障能力。

　　（一）粮食维持人类生存的基本功能：实现自给自足是一个国家特别是人口大国的基本要求

　　准公共品是粮食作为特殊商品的基本属性。由于粮食具有生存的不可替代性、生产的非连续性、风险的弱可控性、流通的易腐性、需求增长的刚性以及物价水平的基础性等特点，长期以来被各国政府视为准公共品。在实践中，世界上绝大多数国家都建立了支持粮食生产、保护农业发展的政策体系，力求有效保障本国的粮食供给安全。这是对于一个国家，特别是人口大国的最基本要求，也是实现更高层次粮食安全的前提和基础。特别是在新冠肺炎疫情全球蔓延、短期内难以得到有效控制的背景下，粮食在经济发展和社会稳定中的重要性、关键性和根本性作用进一步凸显。

　　当前，无论从总产量还是从人均占有量看，我国的粮食供给水平均处于历史最高。现有库存超过全年产量，居民对于粮食的数量型需求得到有效满足。2003年以来，我国粮食生产实现历史性“十八连丰”，产量连续7年保持在1.3万亿斤以上的高位，2021年，粮食产量达到6.83亿吨的历史新高，粮食单产达到387公斤/亩。2022年底，我国将建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤以上粮食产能。根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，2030年，我国将建成12亿亩高标准农田，并改造提升现有高标准农田2.8亿亩，届时将形成稳定保障1.2万亿斤以上的粮食产能，加之科技进步的贡献，未来5～10年我国粮食产量仍有增长空间和潜力，这为我们实现更高层次的安全保障能力提供了坚实基础和重要前提。

　　（二）粮食提升生活品质的社会功能：品质提升和绿色健康是满足人民日益增长的美好生活需要的必要之举

　　近年来，我国粮食不但产量稳定在历史高位，品质也在不断提升，优质大米、强筋小麦等作物占比持续增长。例如，2022年夏粮主产区二等以上小麦占比超过90%，全国优质专用小麦比例达到38.5%。再如，在黑土地中生长出的东北大米，颗粒饱满、营养丰富、口感出众，不但东北人爱吃，也越来越受到全国人民的喜爱。东北稻谷产量持续提升，2020年首次超过4000万吨，比2000年增长了123.4%，远高于同期全国稻谷产量13.3%的增长幅度，占全国产量的比重也从2000年的9.5%上升至2020年的18.9%，较为有效地满足了居民对于中高品质大米的消费需求。

　　从品类看，除粮食之外的其他重要农产品产量也稳定在较高水平。总体看，我国“吃得饱”的数量型粮食安全保障能力已基本实现，肉类、水产品、油料和牛奶等其他重要农产品产量也稳定在较高水平，2020年人均占有量分别达到37.4公斤、46.4公斤、25.4公斤和24.4公斤，远高于同期人均消费量水平，城乡居民对于重要农产品的数量型需求基本得到有效满足。

　　（三）粮食作为大国博弈物资的战略功能：实现对全球农业市场和资源的有效掌控是更高层次的能力体现

　　随着国际贸易的快速发展，粮食作为关键物资的战略属性越来越强。基辛格曾说，谁控制了石油，谁就控制了所有国家，谁控制了粮食，谁就控制了整个人类。当前，全球仍有50多个国家和地区极度依赖粮食进口以维持生存，不饿肚子仍是许多国家需要解决的首要问题，特别是疫情暴发以来，全球粮食安全形势快速恶化，2021年全球饥饿人数达到7.68亿人，比2019年增加1.5亿人。

　　从农业生产条件和竞争力看，与许多农业大国相比，我国的人均农业资源和生产效率等存在劣势。我国的人均耕地面积不到世界平均水平的一半，约为美国的1/5，加拿大的1/14，与同为人口大国的印度相比，也仅是其人均水平的73%。从生产效率看，2016年我国的人均农业增加值为1529.2美元（2010年美元不变价），不但低于美欧等发达经济体，而且低于南非、菲律宾、巴基斯坦等发展中国家，仅为全球平均水平2053.4美元的74.5%。

　　受各种因素影响，我国农业总体上存在着“高成本、高价格、低效率”的问题，在一定程度上制约了开拓国际农产品市场和利用海外要素资源的能力。

　　从全球农业全产业链掌控情况看，以全球四大粮商a为代表的跨国巨头，不但在很大程度上控制了全球重要粮食品种的生产、加工、运输、贸易等环节，通过各种方式侵占重要农业生产国和消费国市场，而且近年来还通过其巨大的资本投入和研发实力，在种苗培育、基因编辑、生物燃料、高端食药等领域形成新的战略优势，对包括我国在内的农业生产国和重要资源国形成渗透和打压。在此背景下，粮食主要出口国通过粮食贸易和粮食援助等方式，一方面在政治和经济上对农业生产国和重要资源国形成影响，另一方面在农业生产国和重要资源国开拓海外销售市场。粮食主要出口国在化解国内粮食过剩产能的同时，攫取海外农业要素和资源，从而持续提升对全球农业资源和市场的掌控程度。虽然我国农业企业“走出去”的步伐在加快，但与已在全球经营布局几十年的传统农业强国相比，还存在着总体战略规划不足、跨国涉农企业规模较小、部分贸易受制于国际市场等短板和问题，亟需全面增强提升。

　　此外，由于具有交易规模大、消费弹性低、自然和市场风险高等特点，粮食很早就成为期货交易的重要对象。近二三十年来，全球金融衍生品市场迅猛发展，粮食的金融属性也越来越强。目前，全球每年的粮食期货交易规模远大于实物量，国际粮价不再是简单的由供求关系决定。21世纪以来，全球粮食产量总体呈波浪式增长态势，多数年份波动幅度不超过5%，而国际粮食价格则呈现出大幅涨跌交织的情况，多数年份波动幅度超过15%，个别年份甚至超过110%。从变异系数看，2000—2020年全球大米、小麦和玉米产量的变异系数分别为0.092、0.102和0.226，而同期这三大主粮国际价格的变异系数分别达到0.377、0.319和0.372，表明三大主粮的国际价格波动幅度远高于全球产量波动幅度，可见价格波动的影响因素已不再仅限于实际产需的变化情况。大宗农产品国际定价权，既会影响一个国家的农产品国际贸易能力，也会通过实体贸易和虚拟交易间接影响一国的经济运行情况。当前，全球重要农产品市场价格的确定主要是参考国际大宗农产品期货市场价格。目前，芝加哥期货交易所（CBOT）、芝加哥商品交易所（CME）、伦敦洲际交易所（ICE）等全球最主要的国际农产品期货交易所，主要处于美欧掌控之中，其对全球农产品贸易具有较强的话语权和影响力。近年来，美国及欧洲的农业强国通过对国际大宗农产品市场的管理调控、数据发布和预期引导等方式，调控短期价格，对全球粮食生产、运输和贸易等方面产生重大影响，从而获取高额利益。因此，在全球金融市场高度发达的今天，粮食安全不再仅仅是实物供给的安全保障问题，更涵盖了对全球农产品市场的有效影响和调控能力。形成这样的格局主要有两个方面的原因。一是定价权在国际贸易的历史实践中逐步确立。由于美欧等发达经济体较早实现了农业现代化，加之政府多年持续实施的巨额农业补贴政策，使得这些经济体玉米、大豆、小麦、稻谷等大宗农产品不仅产量大，而且具有较强的国际竞争力。在多年的国际贸易中，一些交通设施便利、地理位置优越的农作物集散地，在规避价格波动风险、匹配供需双方需求的实践中，逐步成为国际农产品的贸易和定价中心。

　　二是主导权在不断膨胀的资本运作中不断固化。美欧是全球资本市场最发达的经济体，凭借其强大的金融市场影响力和不断创新的金融衍生品，其对国际农产品商品期货市场的影响力和话语权不断得到加强和巩固，并进一步通过规则制定、数据发布、预期引导等方式，影响国际粮价走势，在实物市场和资本市场获取双重利益。相比之下，我国主要从事农产品期货交易的交易所只有大连商品交易所和郑州商品交易所两家，且主要以国内交易为主，交易规模和国际影响力明显不足。从全部场内衍生品交易量来看，2019年全球80余家交易所的期货与期权成交量合计为344.8亿手。其中，美欧占据了排名前十位交易所中的五家，我国的上海期货交易所、大连商品交易所和郑州商品交易所分别排在第十至第十二位，三家交易所的成交量合计仅占全球比重的11.3%，比同期我国GDP（国内生产总值）占世界的比重约低5个百分点。虽然我国是全球最大的粮食生产国和消费国，但由于定价权的缺失，在农产品国际贸易中处于劣势，对于国际大宗农产品价格大幅波动形成的输入性风险，也常常只能被动接受和内部消化。

　　三、新形势下保障粮食安全需要处理好三大关系

　　（一）保障粮食安全与农业对外开放的关系

　　从古至今，确保粮食安全都是治国安邦的首要政务，都是一国农业发展的核心目标之一。纵观世界，主要大国均高度重视粮食安全问题，将其视为成为全球强国的根本前提和重要基础。一方面，我国是世界上人口最多的国家，吃饭问题必须依靠自己，口粮安全必须绝对保证。应当看到，当前我国面临着耕地资源约束日益增强、资源环境保护压力加大、自然气候条件存在不确定性、补贴政策的边际效用下降等问题，而人口增长、城镇化推进、居民消费水平提升等均会带来对粮食的刚性需求增长。在对外开放程度不断提升的情况下，我国农业将会在越来越广的领域面对全球农业强国的挑战。因此，在农业开放过程中，首先要确保粮食安全这个大前提。

　　另一方面，随着国内对农产品的需求越来越多样化、个性化，国内耕地面积、用水等资源有限，客观上也需要从国外进口各类农产品，关键是要把握进口的规模、种类和节奏，做好监测和预警工作。同时，随着越来越多的企业“走出去”，我国农业面临着更广阔的全球市场和前所未有的历史机遇，应更科学合理地利用好国外市场和国际资源，通过开放来更有效地提升本国粮食安全保障水平和能力。

　　（二）实施保护政策与提升国际竞争力的关系

　　由于农业劳动生产率总体上低于二三产业，而农业本身又具有保障国家安全、优化生态环境、提供工业基础原料等公共属性，因此各国都对农业实施了支持保护政策。但农业保护政策的方式和力度应随着国内外发展环境的变化而调整，应注重在保护中促进本国农业国际竞争力的提升。

　　一方面，要充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用。在充分发挥补贴政策引导作用的同时，尽量避免对市场正常运行的影响，特别是在执行方式上，可借鉴相关国际经验，通过更加市场化、商业化的方式来实现农业补贴的政策目标，实施主体可以不局限于各级政府，而是委托相关协会、学会、企业等以市场方式开展。日本对大米的支持补贴政策就是典型的过度保护。

　　多年来，日本政府通过或明或暗的补贴和关税政策，较为有效地保护了国内大米生产，实现了较高的大米自给率，保障了农民收入总体不低于城镇居民。但是，过度的保护政策使得日本农业规模化生产迟迟难以推广，农民兼业化现象普遍，财政负担一直较重，大米价格长期与国际倒挂，国内消费者承受更多负担，产业国际竞争力始终难以得到有效提升。

　　另一方面，在设计农业补贴政策时，应从全球资源配置的视角进行考虑，既要保护国内农业发展，更要利用好国际农业市场和资源。以美国实施多年的粮食对外援助政策为例，该政策既通过补贴对内收购了市场上过剩的粮食，又以粮食援助为抓手，扩大了其在发展中国家的影响力，助其实现全球战略布局。同时，美国通过粮食援助可以进一步引导当地居民形成更多食用援助粮食小麦的习惯，扩大其小麦的海外消费市场，反过来又促进了国内农业的有效生产和竞争力的提升，这对我们现阶段完善农业对外开放政策有一定借鉴意义。

　　（三）增加农产品数量与提升产品质量的关系

　　近年来，我国粮食综合生产能力持续提升，对于粮食安全的保障层次已经跨过“吃得饱”阶段，正从“吃得好”向“吃得健康、吃得安全”阶段迈进。因此，在增加农产品数量供给的同时，更应注重对产品质量和安全的提升。

　　一方面，加强高品质农产品供给。重视以消费需求为导向的农业生产，改变长期以来受农产品供给总量不足困扰而实施的政策体系。加快推进绿色农业发展，加强农业科技的研发和推广，推动农业生产方式、经营方式和农产品营销方式等方面的创新，加强农业标准化生产和农产品品牌建设。

　　另一方面，加强农产品质量安全和食品安全监管。借鉴国际先进监管经验，完善相关法律法规体系，加强标准信息公共服务平台建设，建立政府有关部门、专家学者、企业代表、行业协会等利益相关方共同参与政策制定的机制，完善监管绩效评价与问责机制。充分运用各种现代化科技手段，加强源头检测和产品追溯体系建设，打造“从农田到餐桌”的全程现代安全监管体系。

　　四、基于实现三重安全保障的粮食安全新内涵

　　现阶段是基本实现我国农业现代化的发展关键期，也是我国粮食安全保障能力从自给自足到面向全球整合资源的战略转变期，其间既存在新的风险，也面临新的机遇。在我国对外开放程度不断加深、消费结构持续升级的背景下，应以更加开放积极的思维和全球化视野，重新审视粮食安全问题，力争在未来10～15年，实现从数量型保障向质量型满足和能力型提升的转变。

　　（一）粮食安全的新内涵

　　在我国粮食产量稳居高位、农产品消费需求持续升级、农业对外开放力度不断加大等新形势下，为保障粮食安全，必须具有从“单一安全”向“全链条安全”、从“消极安全”向“积极安全”、从“数量安全”向“质量和能力安全”转变的新认识和开放、多元、优质、绿色的新思维，着力构建包括研发、种植、加工、储运、贸易在内的全球农业大循环体系，全面提升国际竞争力、定价影响力、国际掌控力。

　　（二）新内涵包含的三个层次

　　总体看，粮食安全的新内涵主要包含三个层次。第一层次是数量型安全，这是基于粮食维持人类生存的基本功能而提出的。民以食为天，吃饭是人类最基本的生存需求，只有满足了这个基本需求后，人们才能有精力从事其他生产活动。对我国而言，确保数量型安全，就是要确保主粮数量的有效供给，稳定粮食生产，实现谷物基本自给、口粮绝对安全，这是我国确保粮食安全的最基本要求，也是实现更高层次粮食安全的基础和前提。同时，要树立大食物观，向耕地草原森林海洋和植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。虽然，目前我国数量型安全保障能力较强、保障水平较高，但仍不能掉以轻心。

　　第二层次是质量型安全，这是基于粮食提升生活品质的社会功能而提出的。对我国而言，确保质量型安全，就是要更好满足人民群众对农产品安全性、多样性、便利性的更高要求，顺应人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食质量和供给结构不断提升的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物的有效供给，实现从“吃得饱”向“吃得健康、吃得安全”的跃升。这是进入全面小康社会后，对粮食安全赋予的更高要求，也是人民群众最关心的民生问题之一。

　　第三层次是能力型安全，这是基于粮食作为大国博弈物资的战略功能而提出的更高层次要求。对我国而言，确保能力型安全，就是要在对外开放水平不断提升的背景下，有效提升我国农业竞争能力，并增强对全球农业资源和市场的影响力和掌控力。一方面，进一步提升对国际农产品市场价格的影响力和话语权，增强我国在国际农产品资本市场上的地位和作用。另一方面，不断提升国内农业竞争能力，并通过有效的“走出去”和“引进来”，在全球范围建构我国粮食生产、加工、存储、运输和贸易全链条的内外联通农业大循环体系，实现从被动安全向主动安全转变。这既是对我国粮食安全保障工作提出的更高要求，也是2035年我国基本实现农业现代化目标面临的主要挑战和亟待补齐的发展短板。进一步夯实数量型安全保障能力。