金融时报：激发种粮主体积极性 实现粮食生产目标

　　2021年12月底，中央农村工作会议在北京召开，“保障国家粮食安全”是此次会议强调要牢牢守住的两条底线之一。会议指出要全力抓好粮食生产和重要农产品供给，稳定粮食面积，大力扩大大豆和油料生产，确保粮食产量稳定在1.3万亿斤以上。

　　自2020年年初以来，重视和保障粮食生产的宏观政策信号释放更加密集。除了反复强调产量基本线之外，2020年相关部门开始对耕地非农化问题进行调查和整治，“粮食安全党政同责”在2021年被写入新修订的《粮食流通管理条例》，小麦和水稻最低收购价在近几年也稳中有升……这些背后是我国粮食供求紧平衡特征的进一步突显。一方面，全球新冠肺炎疫情持续蔓延、气候变化影响日益加剧等外部不确定性因素可能会影响粮食供应链的稳定性，特别是对于大豆、油料等我国对外依存度高的农作物，有扩大生产的必要性；另一方面，我国粮食供应仍然面临需求增长与资源环境约束趋紧的矛盾，食物消费端也正在经历转型升级。因此，《“十四五”推进农业农村现代化规划》中所提出的“做到既保数量，又保多样、保质量”，就成为下一阶段粮食生产工作的重点和难点。

　　关注种粮主体意愿

　　根据农业农村部部长唐仁健对2021年中央农村工作会议精神的解读，今年是实施粮食安全党政同责考核的第一年，要严格抓好考核，健全完善粮食安全责任制，细化粮食主产区、产销平衡区和主销区考核指标；他同时强调要保障种粮农民合理收益，通过构建价格、补贴、保险“三位一体”扶持政策体系，让农民种粮不吃亏。

　　梳理去年河南暴雨水灾影响，有一个细节不容忽视：考虑到不处于玉米种植规划的“镰刀弯”区域以及当地农产品种植优化需要，该省在2017年取消了玉米政策性农业保险补贴，但由于玉米价格在近几年逐年提升，去年河南玉米种植面积仍保持在5500万亩以上。从这一细节不难看出，农业主体粮食生产实际往往不以地区产业规划为转移，他们更倾向于综合生产经营、政策利好、补贴等因素后的预期收益是否达到期望，来进行生产决策；与此同时，多数农业生产主体获得信息多为不充分或滞后的，因而其实际收益又不一定符合预期。

　　事实上，我国目前粮食生产问题和政策效果落到微观层面都与生产主体意愿相关，是一笔笔的“经济账”。以大豆为例，《金融时报》记者在黑龙江采访时了解到，国产非转基因大豆和进口转基因大豆由于用途不同而形成了相对独立的市场。相对而言，国内非转基因大豆单产偏低、种植成本较高，再加上受进口大豆价格和国内运输成本偏高等影响提价难度大，国内非转基因大豆生产积极性不强，进口依赖度一直较高。在大豆振兴计划作用下，2020年大豆播种面积提高至1.48亿亩，但由于玉米价格的攀升，2021年大豆播种面积又回落到1.26亿亩。除了种粮本身的投入产出之外，外出务工带来的农村家庭收入结构变化，也改变着农户的种粮状态。记者在不少地方采访时发现，由于青壮年要外出打工，农村家庭多由老人来维持耕地经营，这在可能造成耕地利用效率下降甚至撂荒的同时，由于他们对新的种植技术和理念的接受意愿和能力较低，使得很多地方耕地修复、粮食品种优化等具体措施无法真正落地，进而加大了粮食增量提质的难度。

　　从上述多方面看，保障粮食安全，必须关注微观主体种粮意愿，结合国家和区域农业产业规划，从引导其形成理性生产经营决策和保障获得合理收益的角度，激发主体种粮积极性，以实现保数量、多样化、高质量的粮食生产长期目标。

　　根据实际进行政策权衡

　　农业农村部提出的构建价格、补贴、保险“三位一体”扶持政策体系，其目的就是保障种粮农民获得合理收益，而这三方面又与农业领域的财政和金融政策密切相关。

　　我国各级政府一直以来都有在优化粮食价格调控机制、加大惠农补贴力度和增强农险保障能力等方面发力。近年来，我国通过取消大豆、玉米临储政策，调整水稻、小麦最低收购价，逐步让托市收储政策回归“托底”的初衷，粮价也正在逐步回归市场化；2020年我国农业保险保费收入815亿元，成为全球农业保险保费规模最大的国家，农险为1.89亿户农户提供了4.13万亿元的风险保障。

　　而面对新时期保障粮食生产的新目标以及正在不断变化的农业生产方式和社会结构，各级地方财政也有需要重新计算的“经济账”。促进粮食生产首先要搭建起相应的收入安全网，即基本收入保障。对此，最低收购价、种粮补贴和农业保险都可以起到一定的作用，各地相关部门应根据具体的农业生产规划、主体结构、农险试点进展情况等，对三方面财政支出进行配比调整。其次，不少地区的粮价和耕地利用效率受制于相应农机设备和农业基础设施的配备情况。在多个粮食主产区，记者发现，很多粮食在田间收购价格偏低都与烘干、收储等农业生产服务配备不足相关；在部分规模化种粮地区，田间道路不符合大型农机设备使用需要，这些产业基础的填补也需要财政支出或给予引导。此外，根据中国经济趋势研究院的调查发现，新型农业经营主体的粮食种植规模潜力在近几年已逐步提升至与小农户群体持平，但同时因为种植效益差距，新型农业经营主体更倾向于进行经济作物种植。类似的由土地流转或各类主体合作带来的新型农业经营主体和小农户之间的“补贴错位”，也将成为未来财政支出和金融政策调整的重点。

　　但财政资源毕竟是有限的，近年来各级财政支出也在进行压缩，各地区应根据实际情况以及补贴目标的轻重缓急，对种粮相关的补贴支出进行权衡；对于能够使用金融杠杆或有一定经济效益的项目，应更多通过政策鼓励金融和社会资本参与其中。

　　让耕地资源流向适合的种粮主体

　　除了政策资源和资金要素之外，人和土地对种粮而言同样关键。我国整体的城镇化进程不可逆转，如果难以通过政策作用和收益保障激发中小农户种粮热情，那么引导土地资源以多种方式流向适合的生产经营主体，以此提升耕地利用效率和满足粮食需求，也不失为一种生产力优化方式。

　　由于目前农业生产经营风险仍较高、附加值提升缓慢，我国大多数农村地区土地价值仍然不高且未突破静态价值，因此，不少小农户有委托他人完成农业经营的需求，却并不倾向于通过流转的方式获取租金收益。以此为契机，在很多粮食主产区，半程或全程生产托管服务已逐步发展起来。根据去年上半年的公开数据，全国纳入名录系统管理的从事农业生产托管社会化服务组织数量已达44万个，托管面积超过15亿亩次，覆盖小农户6000万户。除了带来一定的规模效益，农业生产托管还可以在一定程度上缓解小农户生产力结构变化造成的农业转型变缓等问题，特别在粮食生产目标发生变化的当下，农业生产托管更有利于政府相应政策的传导和引导。

　　另外，饲料用粮短缺和油料短缺也是我国粮食生产保障中的重要结构性问题。我国大豆大量进口的主要原因就是养殖业需求增长较快，2020年我国大豆进口已经达到1.4亿吨；同时据测算，我国国内油脂对外依存度同样接近80%。针对于此，在调整饲料构成和食用油消费结构的基础上，各地也可以鼓励饲料和食用油生产主体向上延伸产业链，直接参与原材料生产，从加工业角度引导农业生产结构转变，从多层面提升粮食自给率。