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[抚宁]深化粮改、强化粮食管理机构之我见

发布时间:2008-11-25 00:00:00来源:字号:[大]  [中]  [小][打印本页]

  我国伟大的改革开放事业已走过了30年的历程,我国的粮食工作也取得了世人瞩目的突出业绩。粮食生产实行了农民家庭联产承包制,极大地激发了农民种粮积极性,粮食总产由1978年的30476.5万吨增加到2007年的50148.3万吨,人均粮食产量由1978年的319公斤增加到2007年的381公斤(需要指出的是1996年-1999年人均每年都超过400公斤,其中1996年达到人均414公斤)。粮食流通(内贸)体制中计划经济色彩最浓重、延续时间最长的统购统销体制(不可否认,曾发挥过积极的历史作用),改革为放开粮食收购和价格,实行粮食销售市场化的、初步的社会主义市场经济体制,保证了我国粮食市场的基本稳定。粮食消费,我国广大人民由满足于“吃饱”转变为“吃好”。改革开放前的“瓜菜代”主要是因粮食数量不足,为了“吃饱”;现今的“瓜菜代”主要是从健康角度而“吃好”。为了能进一步巩固、发展我国粮食工作改革开放的伟大成果,谨提出如下几点建议:
  
  一、首先需重新明确和理清几个基本概念
  
  1. 粮食工作
  
  粮食是指各种主食食料的总称,如小麦、大米、高粱、玉米、薯类等。粮食工作即指粮食业务或粮食任务。
  
  据了解核查,由于种种原因,从建国初期开始,所谓的粮食工作即为粮食购销工作或粮食流通工作。而无论粮食购销工作或粮食流通工作,又仅仅局限于粮食内贸这一块。笔者认为无论从粮食工作的应有内涵、所包括的实际工作内容,或是从汉语言文学和逻辑学、粮食经济学的规范性要求,还是从当前和长远的粮食工作之必须来说,粮食工作是个属概念(上位概念)。在粮食工作这个属概念下,应包括粮食生产、粮食流通、粮食消费等种概念(下位概念)。
  
  2. 粮食生产
  
  粮食生产是指人们使用工具来创造供人们生活必需的各种主食食料的生活资料或消费资料。
  
  3. 粮食流通及体制
  
  “ 流通”指流转、通行,不停滞;“体制”指国家机关、企事业单位的组织制度;“粮食流通体制”应为粮食商品流转的组织制度;“粮食流通体制”不仅包括粮食内贸国内流转体制,还应包括粮食外贸(国际流转)体制。
  
  4. 粮食消费
  
  粮食消费是指人们生产和生活需要而消耗的粮食物资。其中人们生活需要一般指口粮;生产资料一般指酒精、饲料、医药等生产所耗粮食,现今又包括为世人争论的生产燃料乙醇所耗粮食。
  
  笔者并非闲得无聊或别出心裁地硬要“纠正”因历史原因,或约定俗成等原因形成的基本概念含义的“偏颇”,实因时代在前进,情况在变化,工作在发展,为认真落实科学发展观,全面协调可持续发展粮食工作之必须。
  
  二、进一步全面加强对粮食工作(体制)改革的研究,明确改革的阶段性目标
  
  在新形势下,全面加强粮食工作(体制)改革的研究,显得越来越必要。
  
  1. 从粮食工作三个组成部分间的关系来看
  
  粮食工作所包含的三个组成部分——粮食生产、粮食流通、粮食消费之间的关系密不可分、相辅相成。
  
  粮食生产是起点,是基础,是粮食流通和消费的前提,决定粮食流通的形式。粮食(商品)生产以粮食商品流通为前提,又是粮食流通的物质前提,决定粮食消费的水平。粮食生产不是为了生产而生产,而是为了满足人们日益增长的物质和文化的需要,即为了消费而生产。
  
  粮食流通是手段,是连接粮食生产和消费的中间过程,其反作用于粮食生产又促进粮食生产。需要特别指出的是,在我国加入世界贸易组织后,我国粮食经济越来越深地融入世界粮食经济,如何进一步重视粮食内外贸、粮食进出口的统一,避免职责交叉、权责脱节,充分利用国际国内两个市场,应为当前粮食工作之必须。
  
  粮食消费是目的,其受粮食生产和粮食流通的制约,消费形式和数量又影响粮食生产和流通。没有粮食生产,粮食消费就没有了对象,没有粮食流通就不能将粮食转化为商品。而只有通过粮食消费才能产生新的粮食生产的需要,出现新的粮食生产动机和目的。
  
  2. 从我国的基本国情和粮情来看
  
  众所皆知,我国基本国情是人多地少、水资源缺乏、农业基础设施薄弱、粮食生产不稳定。2007年,作为世界人口第一大国,我国人口已达13.2129亿,并期望到本世纪中叶努力把人口稳定在15-16亿。
  
  近40多年来,我国的耕地面积不断减少。1965年,我国耕地面积为峰值13886万公顷。到2007年底,我国耕地面积已减为12178万公顷(18.267亿亩),人均1.3亩,相当于世界平均水平的1/4。从1965年到2007年,耕地面积减少1708万公顷,年均减少40.6万公顷(610万亩);而近10年来,则年均减少1000多万亩。粮食播种面积在1978年为18亿亩,上世纪90年代播种面积最多的1998年为17亿亩。2000年以来,播种面积最多的为2004年的16.2亿亩;2007年为15.8亿亩;2003年播种面积最少,仅为14.9亿亩。
  
  我们还要清醒地认识到,在相当长的时期内,我国人口将越来越多,而耕地因城市化、工业化的快速发展,推行退耕还林还草还牧及生态环境恶化、荒漠化加重等原因会越来越少。在此情况下,如何确保每年粮食播种面积稳定在警戒线16.5亿亩,至少不低于15亿亩,任务是很艰巨的。
  
  此外,我国人均水资源2200立方米,亦仅为世界平均水平的1/4。随着人口增加和经济的发展,更多的地区和城市出现了严重的缺水问题。我国大部分供水工程都在上世纪五六十年代修建,供水能力下降,全国万亩以上灌区工程基本完好的仅占30%左右,而全国农业常年缺水约300亿立方米。干旱面积达2-3亿亩,50%以上耕地抗灾能力不强。
  
  3. 从世界粮食生产不稳定,已出现世界性粮食危机来看
  
  近20年来,受前述因素影响,加之粮价较低,粮农生产积极性波动等因素影响,我国粮食生产很不稳定,基本上仍靠天吃饭(当然,欧美等发达国家及比较发达国家粮食生产同样主要靠天吃饭,受气候影响很大),因严重自然灾害,我国粮食大幅减产,引发粮食市场不稳和粮食价格大幅上涨的情景历历在目。而进入本世纪以来,已有好几个年头,由于美国、欧洲、澳大利亚等国受到干旱天气的不利影响,世界粮食产需出现缺口,世界粮食库存自1986年以来已连续22年下降。全球粮食和食品价格暴涨,出现了世界范围的粮食危机,已涉及到目前世界66亿人口的一半以上,有20多个粮食生产国和30多个缺粮国均受不同程度影响,有十几个严重缺粮国引发社会骚乱。联合国粮农组织于今年5月发布了新的食物展望报告,尽管预计2008年谷物产量增加,但由于先期结转库存量过低(为30年来最低值),而且消费需求不断增长,使得2008-2009年度谷物供求关系依然紧张,上年度价格高涨且不稳定的世界谷物市场在短期内难以恢复平稳。诚然,目前全世界还不乏生产养活全球人口所需粮食的土地、水利和技术等,但是,当今世界上一些国家,特别是欧美发达国家,推行强权政治和霸权主义,主要从本国和本集团的政治利益、经济利益及长远战略考虑,期望世界粮食市场动荡不安,期望世界粮食价格剧涨而获暴利,或者达到其意欲称霸全球或控制摆布一些缺粮国家的目的。世界“南北”分化和差距日益加大,国与国之间存在事实上的粮食占有量的贫富不均,许多“富国”粮食吃不完、用不尽;不少“穷国”的几亿人口饥寒交迫,引发社会动荡和国家政权不稳。而且,这种状况将会长期存在,不会因联合国或其他国际组织发出“呼吁”或采取措施就能立刻解决。同时,对于我国的粮食安全,既不可悲观,也不能过分乐观。笔者认为,我国至少在社会主义初级阶段内,或者在本世纪中叶达到比较发达国家水平前,粮食产需供销都将处于“紧平衡”状态,丰年稍好,灾年则很容易发生粮价上涨和市场不稳。近二三十年来,我国曾因这样那样的原因,多次发生粮价的猛涨和市场不稳的现象。因此,从世界到我国粮食市场的发展趋势来说,都应特别加强对整个粮食工作的统一领导和管理。
  
  4. 从我国粮食流通体制改革的经验和教训来看
  
  世界粮食出现危机,而我国“风景这边独好”,粮食市场和粮食价格基本稳定,关键在于我国粮食储备充裕,库存水平比世界平均水平高一倍,主要归功于党和政府非常重视粮食工作,制定了一系列促进农业和粮食生产的改革措施。新一届政府成立后,又采取了10项扶持农业和粮食生产的政策措施。同时,对粮食流通体制进行了成功的改革,尤其是自1990年建立国家专项粮食储备制度以来,经过18年的积累,粮食库存充裕。
  
  但是,由于我国社会主义改革开放事业前无古人,无现成经验和成熟理论可循,在改革过程中不可避免地会有曲折甚至反复。如果说,在改革开放初期,涉水不深,尚可“摸着石头过河”。但随着改革大潮汹涌澎湃而来,涉及深层次矛盾和问题越来越多,改革河水越来越深,原来可以摸着的“小石头”越来越摸不着了,那就需“建桥”或“造船”,就需加强粮食工作改革理论的研究,加强粮食流通体制改革理论的研究。
  
  5. 理论指导实践,改革深入需成熟理论的指导
  
  理论指导实践,实践检验、充实、丰富理论,要“坚持理论创新和实践创新”,此系马列主义的基本观点。近二三十年的改革实践证明,随着粮食工作包括粮食流通体制改革的深入,迫切需要加强对粮食工作改革理论的研究。比如说,到2010年要实现什么改革目标,到2020年实现全面建成小康社会时粮食流通体制改革的蓝图是什么?如何长期和不懈地完善加强国家宏观调控下的粮食市场化?如何从法律法规上进一步明确粮食产销区和各级政府之间的关系及具体责任?最低粮食收购价将要实行多少年?我国“北粮南运”状况将延续多少年(有朝一日情况会否反复)?国家粮食储备阶段性的规模应为多少合适?大豆是否长期需要大量进口等等问题,都需加强研究,在全面、系统、深刻总结历史经验教训的基础上,展望未来,提出前瞻性的改革指导意见和理论。不能“改着看”,改到哪算哪,改革遇到什么问题现“扎针”、现“吃药”
  
  国家粮食主管部门应加强调查研究,预先提出前瞻性的粮改指导意见和理论,供国务院决策参考。实践出真知,由于我国的粮食问题太复杂,历史责任太大,改革难度太艰巨,只有长期从事粮食工作,熟悉精通粮食业务,深刻、全面了解粮食工作体制改革的经验和教训,深刻、全面了解粮食工作的历史和现状,才可能准确规划、设计粮食工作和体制改革的未来蓝图。否则,只能是做文字游戏,贻害大局。近二三十年来,粮食工作,尤其是粮食流通体制改革的成功做法和经验是主要的,值得肯定和发扬。但粮食工作,尤其是粮食流通体制改革的教训亦很深刻,几千亿元的财务亏损挂账主要是因体制问题造成,代价太大。新的改革应避免大的反复(如决定走粮食市场化的道路后,不能又回过头去实行比计划经济还要“统”的粮食购销政策),应避免改革原则和改革内容不确定。
  
  三、粮食行政管理的加强须实行大部门体制
  
  如前所述,粮食作为涉及国计民生的特殊商品和战略物资,在社会主义初级阶段加强其行政管理是非常必要的。为此,在国务院的领导下,成立一个权责统一、机制完善、管理粮食生产、流通、消费和谐协调发展的大部门是中国国情、粮情之必需,亦是世界粮食形势发展之必需。
  
  笔者曾在《中国粮食经济》1998年第11期上发表了《谈谈粮食进出口国内国际市场两统一问题》,文中建议“应在尽可能短的时间内,创造条件,使内外贸部门合并。尤其是应把粮食内外贸部门的合并先行一步,统一归口管理,真正有助于搞好粮食进出口的统一和粮食国际国内市场的统一”。
  
  笔者又曾在《中国粮食经济》(1999年第8期)上,刊发《深化粮改必须加强粮食流通管理机构建设》一文指出:“……无论从粮食流通工作的重要性、粮食流通环节的密不可分及中国地域广大需要加强上下对口联系来看,还是从粮食机构改革的经验教训、粮食工作现状和长远发展及战时、平时来看,都说明在中央和地方政府中,应长期、稳定的专门设立主管粮食流通工作的权责相符、强而有力的行政机构。”现在商业内外贸已经合并,粮食内贸企业经营机构和职能已部分合并,何时粮食内外贸行政管理能全部合二为一呢?
  
  胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构,提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”
  
  温家宝总理在2008年3月5日的《政府工作报告》中亦强调指出:“第二、深化政府机构改革。这次国务院机构改革方案,主要围绕转变职能,合理配置宏观调控部门职能,调整和完善行业管理机构,加强社会管理和公共服务部门,探索实行职能有机统一的大部门体制;针对职责交叉、权责脱节问题,明确界定部门分工和权限,理顺部门职责关系,健全部门间的协调配合机制。”
  
  成立一个大粮食部门体制(部门名称可另议)的必要性和好处何在呢?
  
  一是可以全面系统管理粮食生产、流通和消费,有利于国家粮食安全。我国粮食工作的根本方针是自力更生,依靠自己的力量实现粮食基本自给。我国粮食产需的长期状况是“紧平衡”,国际粮食市场价格将是长期上涨的趋势,国内粮食消费则是刚性增长的趋势,国家粮食安全问题始终马虎不得。我们可以也应该根据当年、近期和中长期粮食生产消费及生活消费的需要,并根据国内外粮食库存增减和价格涨落,来全面规划和安排粮食生产(包括播种面积、品种比例),来全面规划和安排粮食内外贸、进出口数量,来全面规划和安排粮食流通,加强国家宏观调控,完善市场机制和流通设施建设。
  
  二是有利于粮食生产、流通的相互促进及保障。从理论上讲,粮食生产、流通和消费关系密不可分,互为依存。实际上长期以来,我国粮食流通工作已经不单纯是粮食流通工作。长期以来,我国粮食部门或者以统购价、定购价,或者以最低保护价、最低收购价收购农民粮食起到保护粮农生产积极性的作用;长期以来,我国粮食部门一直承担着水库移民,农村灾民和退耕还林、退耕还草、退耕还牧农民的粮食供应,起到了保证部分农民(粮农)的生活所需的作用;长期以来,我国粮食部门一直在指导和帮助农民进行科学储粮。虽然长期以来在国务院指导下,我国粮食部门一直努力同农业部门加强沟通和协作,并取得了较好的效果,但如果将粮食生产和流通统归一个部门管理,上述工作的开展将更为方便和有效。
  
  三是有利于及时向农民反馈粮食市场和价格信息。便于合理计算农民种粮成本后,及时研究测算、反馈最低收购价,便于农民尽早根据粮食市场和价格信息安排粮食生产(包括粮食播种面积、品种比例),并利于农民逐步走向市场。
  
  四是有利于准确预测粮食产量。长期以来,能否准确预测当年粮食产量一直是个不大不小的难题。一般情况下,农业部门报的高,统计部门估的低,粮食部门则居中(不高不低)。如粮食工作统归一个部门管,全面分析、准确预测当年粮食产量或分析中长期粮食生产发展趋势,将是显而易见的。
  
  五是有利于“量入为出”,根据国内粮食生产、粮食库存和粮食消费需求,及时、合理、准确的安排好粮食进出口,避免内外贸脱节、进出口逆向操作。此类教训多次发生,如1985年国内粮食比上年减产2820万吨,却净出口330万吨,成为60年代以来第一次净出口粮食的年份。1986年又继续净出口169万吨,造成产需矛盾加剧,粮食库存大幅下降,导致一些地方粮价上涨。又如1993年我国由于秋粮生产受灾等原因,国内粮食市场粮价大幅度上涨,并由南向北波及到全国大部分地区。为了稳定市场,安定人民生活,国务院决定动用一部分专项储备粮在国有粮店公开挂牌限价销售。但这一年在1992年净出口近200万吨的基础上,继续净出口783万吨。如果说粮食进出口由于操作惯性、订货签约的时间差等原因,1992、1993年连续两年大量净出口还情有可原的话,那么1994年全国遭受严重的自然灾害,在当年粮食产销缺口近1000万吨的情况下,没有理由仍然出口1346万吨,净出口426万吨。这就使得国内粮源更加紧张,粮食部门收购困难,市场供求矛盾突出。同时受通货膨胀的影响,1994年的粮价大幅上涨,粮食市场严重不稳。试想,如果粮食生产、粮食流通(内外贸)、粮食消费统由一个部门来管,权责统一,是不太容易发生上述现象的。
  
  六是有利于掌控粮食生产消费和生活消费。首先在满足基本生活消费口粮需要后,规划安排粮食生产消费,调整酿酒、饲料、医药、玉米燃料乙醇加工等工业用粮数量。绝不可年年入不敷出,靠挖库存来补齐救急,如果一旦库存薄弱,也就失去自我粮食宏观调控的能力,势必造成极大的被动而受制于人。试想如果我国近几年粮食库存不足,在2007年底前后物价上涨,通货膨胀压力很大的情况下,如再加上粮食价格大幅上涨,后果将不可想象。
  
  七是有利于发展粮食产业化经营,使粮食生产的产前、产中、产后各环节更好的连接起来,形成生产、加工、销售有机结合、互相促进的机制,实行粮食社会化生产、商品化经营。大力扶植粮食流通行业中有实力、有优势、有特色的龙头企业,与粮食生产者建立稳定的产销关系,建立贸工农、产供销一体化的产业化经营体系,有效解决千家万户的粮农进入市场,扩大经营规模和运用现代科学技术等问题,不断提高社会效益和经济效益。
  
  八是有利于合理规划粮食流通设施布局和建设。由于可全面了解掌握各地粮食的产销、库存、消费情况及趋势,及时全面分析全国粮流、物流和商流路线,利于合理规划粮食流通设施布局和具体建设,能有效解决“粮食仓库应在产区还是销区多建”这一长期争论不休的难题,促进粮食储运“四散”工作的开展,便于及时联系和组织运力,缓解产地存粮压力,补充销区库存不足。
  
  九是有利于合理开展粮食生产、流通及消费科学研究。我国现正建设全面小康社会,在确保粮食数量供应的前提下,又要满足消费者对品种和质量的需求。如成立一个大粮食部,利于统筹安排科研和质量检验力量,既研究出产量高、品质好的优良品种,又便于在粮食的“种、管、收、存和加工”的全过程注重“绿色”粮食生产、流通和消费。当然,也利于和国际接轨,研究制定符合我国国情、粮情的粮食质量标准体系,并有效地贯彻。
  
  十是有利于开展和落实每年的“世界粮食日”主题活动。“世界粮食日”主题一般单独涉及粮食生产或与粮食流通、粮食消费有关,但也经常介乎于粮食生产、流通或消费之间。如整个粮食工作统由一个部门管,便于合力、扎实开展和落实“世界粮食日”主题活动,将重视粮食生产、爱粮、节粮等思想观念贯彻到日常工作中去,使得农民和城市居民都能家喻户晓、人人皆知。笔者由于工作关系,曾经遇到为开展此活动,两个部门由于职责交叉不清而产生严重分歧、甚至不和的场面。试想,如果全民皆爱粮、节粮,努力减少粮食产后损失,等于每年增产几百亿斤粮食。
  
  综上所述,笔者建议除加强整个粮食工作体制改革的研究外,还建议我国本轮政府机构的深入改革,能解决包括粮食生产、粮食流通、粮食消费的整个粮食工作,统由一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的国家粮食部门来加强管理的问题。随着时间的推移,国内外粮食形势的发展,笔者期待并相信,以上建议能有被采纳并付诸实施的一天。
  
  作者:邹振东 来源:中国粮食经济
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